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《煤炭法》发布修订草案

作者:期货开户 来源:期货返佣网 日期:2020-09-18

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  一、《煤炭法》与煤炭市场标准规范不一致,前后修订五次。
 
  《煤炭法》1996年颁布实施,当时处于煤炭计划经济时期。它在2009年、2011年、2013年和2016年经历了四次修订,这次修订是自颁布以来的第五次修订。1998年煤炭部撤销后,随着煤炭市场改革的不断推进,市场运作中的一些标准和规范与《煤炭法》的规定越来越不一致。2005年,原国家能源局组织对《煤炭法》部分条款进行微调,但未公开。因此,2008年全球金融危机爆发后,2009年中国煤炭成为净进口国,国内煤炭生产和消费增速由放缓转为大幅上升。《煤炭法》根据当时市场运营的标准和规范,第一次修订。
 
  2016年中国实施供给侧改革政策之初,煤炭行业严格执行减产政策,导致煤炭价格在经历五年下跌后迅速反弹。煤炭市场政策陆续出台,目前的《煤炭法》落后于实际要求。因此,根据煤炭发展改革要求和实际需要,对煤炭法进行了修订,于是在当年11月进行了第四次修订。
 
  二是最新《煤炭法》修订意见稿为煤炭市场健康发展保驾护航
 
  2020年修订是自颁布以来的第五次修订,主要包括五个方面:巩固供方结构改革成果,完善煤炭市场体系体系建设,协调煤炭产、供、储、销体系建设,加强规划和标准在行业治理中的作用,加强煤炭综合利用和生态保护,删除一些与时代发展不相适应的条款。
  1.为进一步加强煤炭行业宏观调控,将巩固供方改革成果等相关措施写入煤炭法:具体来说,提高煤炭供应质量,实施煤矿新增产能,退出产能置换体系;倡导签订上下游中长期合作关系,起到了“稳定器”和“压舱石”的重要作用。
 
  2.在煤炭市场体系方面,虽然煤炭价格由市场决定,但也强调煤炭生产、供销体系的建设、检查和调整。在旧的《煤炭法》中,通过调整煤炭供应,将煤炭销售价格的直接监管改为煤炭价格的间接指导,以减少行业周期波动,稳定煤炭供应和价格。同时,进口煤炭作为国内市场补充的地位也得到明确界定。征求意见稿首次提出“国家支持优质、特稀缺煤炭进口,补充国内煤炭市场供应,限制劣质煤炭进口”。预计未来将建立进口煤炭动态调整机制,稳定国内煤炭市场。3、在行业治理方面,强调规范煤炭企业安全生产与开发利用行为。统一编制煤炭发展规划和矿区总体规划,强调产品标准化和安全生产。
 
  4、煤炭综合利用和生态保护方面,鼓励煤层气行业发展以及煤系共伴生资源开发利用,建立矿区生态修复制度。我国煤炭消费占能源消费总量的比重长期维持在70%以上,近年来煤炭消费比重持续下降,2018年2019年年分别为59%、57.7%,2025年年年预计降至53%,但煤炭消费总量仍处于高位,煤炭清洁高效利用与生态环境保护协调发展任务艰巨。
 
  三、煤炭市场化机制不断完善
 
  1992年以前,国内煤炭价格由煤炭部和国家计委管理,采取统配价1992年年以后,煤炭市场出现两种定价机制("双轨制",一是国家对重点合同的指导性定价意见,该价格一般较煤炭市场实际价格低100元/吨以上;二是纯粹的市场价格,完全市场化。同时,铁道部每年下达年度跨省区煤炭铁路运力配置2012年年12月,国务院发布《煤炭法》,规定从2013年起,取消重点合同,取消电煤价格双轨制,实现电煤价格并轨,由煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同,自主协商确定价格。该项政策的出台意味着煤炭贸易行业将全面进入市场化,以长协定价和指数定价成为主流模式,煤炭市场化机制不断完善。
 
  1.计划经济实行"单轨制"煤炭价格低于价值
 
  在1953-1984年年年的完全计划经济时期,1978年年年以前,国家为保证市场稳定,由煤炭部和国家计委管理制定全国统一计划价格指数,采用了煤炭低价政策,将煤炭作为国家一级统配物资,实行统购、统销政策。随着经济的发展,煤矿开采规模和机械化水平提高,资源条件发生变化,煤炭生产成本相应提高,出现了全行业的亏损。煤炭价格出现过两次调整,幅度分别为22%、11.6%,均是基于煤炭行业生产成本升高、价格太低的前提。
 
  1978年以后,通过煤炭订货会计划分配煤炭产量、消费量和运量的阶段,遵循完全的计划经济模式。但全行业亏损面扩大,煤价进行第三次上调31.8%。从煤价被动上调来看,价格单轨制的劣势较明显。
 
  2.煤企亏损严重"单轨制"向"双轨制"过渡
 
  1985年起,国家为了支持小煤矿发展,一方面允许小煤矿价格随行就市;另一方面对国有煤矿进行总承包,允许煤矿超产煤和超能力煤加价,开始对煤炭价格实行松动政策。1985-1991年年年是煤炭定价由"单轨制"向"双轨制"过渡时期。在价格改革难以较快完成、企业严重亏损的情况下,煤矿承包制度实施以后,部分企业经营困难有所缓解。增超产煤的加价及议价政策起到了以"计划外"保"计划内"的作用。但是另一方面价格双轨制下出现的煤炭同质不同价,加剧了煤炭企业间的矛盾和冲突。
 
  对于需求方电力企业而言,一方面,”计划内"的重点合同电煤价长期低于电煤市场价,极大地降低了电厂的生产成本,保护了低效率的下游电力产业。另一方面,煤炭价格双轨制容易引起包括电力在内的下游产业间的不公平竞争,导致能源工业内部结构不合理,不利于能源工业长期稳定的发展。
 
  3."双轨制"下首个动力煤价格指数诞生
 
  电煤的价格双轨制(1992-2001年年年):由于煤炭价格始终被严格管制,企业缺乏自主定价权,常常因亏损被动调整价格,政策调整缺乏整体方案和连贯性,导致煤炭价格与价值严重背离,影响供需矛盾突出。自1993年起,国家逐步放开煤价,但电力价格却没有放开,1994年年年,当政府完全放开煤炭价格控制后,煤电争端更加严重,拒绝供煤、停电经常发生,在此情况下政府被迫规定,所有对电厂供煤都执行国家指导价,而重点合同之外的电煤与普通煤炭价格均随行就市。
 
  煤炭市场化探索中的价格双轨制(2002-2012年年年):电煤的指导价虽逐年提高,但始终低于市场,煤炭企业普遍以各种借口不完全履行合同,煤电双方每年都进行的价格谈判"拉锯战",在订货会上按计划进行分配,并直接规定价格浮动范围才能告终。因此,2002年年年起,国家停止发布电煤政府指导价格,煤炭定价机制步入市场化改革的探索阶段,但在市场化改革初期电煤价格双轨制以及电煤由政府指导定价的形势仍然没有根本性改变,每年的煤炭订货会上仍会发布一个参考性的协调价格。
 
  由于国际主要煤炭生产、消费国大多已建立了煤炭价格指数,我国在这一领域尚属空白。国内首个国家部委授权的煤炭类商品价格指数-环渤海动力煤价格指数(BSPI)于2010年9月发布,作为国内动力煤价格的参照体系,素有"煤炭价格风向标"之称。不过,近几年BSPI指数较市场价格略有失真,国家陆续指导发布了几个具有影响的价格指数。除动力煤价格指数外,其他煤种如炼焦煤(1279,22.50,1.79%),无烟煤、喷吹煤价格指数陆续进入大众视野,比如:我的钢铁网MyCCpic国产炼焦煤价格指数等。4.政策引导市场化深入煤炭期货上市
 
  市场化定价阶段(2013-2015年年年):2012年年年12月发布的《煤炭法》,提出要加快完善社会主义市场经济体制,更大程度发挥市场在资源配置中的基础作用,形成科学合理的电煤运行和调节机制,保障电煤稳定供应,促进经济持续健康发展。经国务院同意,自2013年起取消重点合同,取消电煤价格双轨制,煤炭企业和电力企业自主协商确定价格,发展改革委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。但2013-2015年年年时期,我国煤炭产能严重过剩,产量达到历史高位,且超产量并未体现在体制内,供大于求格局下,市场煤价直接进入阴跌通道中。由于缺乏科学的长协定价机制,煤炭长协合同无法执行年初价格,兑现率不高。
 
  同时,煤炭金融衍生品大商所焦煤期货2013年3月22日上市,郑商所动力煤期货2013年9月26日上市,煤炭期货的上市有效补充和完善了我国的煤炭市场体系。随着市场流动性的逐渐增大,国外大型煤矿生产、贸易、消费企业逐渐参与到期货中,期货价格的形成更加国际化和全球化,在国际市场形成区域性的影响力。
 
  5.当前煤炭定价-长协和指数并行
 
  2016年我国实施供给侧改革政策,煤炭供给严重过剩局面缓解,去产能、减产量举措直接导致供给紧张,煤价重回上升通道中,市场虽重拾长协、现货价格"双轨制",但长协价仍无明确定价机制,在政策的影响下,以煤电双方协商为主。目前,我国煤炭前十家企业产量CR10为44.5%,集中度略好于钢铁行业,煤炭话语权集中在大型煤炭企业手中。近几年,我国煤炭行业长协机制不断完善,长协合同兑现率提升,分品种长协模式日趋成熟。
 
  (1)动力煤定价机制:中长协与指数联动定价模式
 
  长协标准制定,中长协价与指数联动2016年年国家发改委下发了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》,2016年底,大型煤炭企业按照发改委要求,将长协价细分为年度长协价和月度长协价,其中年度长协价每月变化,即在535元/吨基准价的基础上根据上月的煤炭价格指数进行调整,而月度长协价直接在现货价基础上下调一定幅度,幅度随行情变化,多为10-20元/吨。
 
  2017年以来,发改委对煤炭企业履约率提出严格的要求,目前国内煤炭企业对长协合同的整体履约情况较好,基本满足发改委关于长协合同量的季度履约率在80%以上和半年度履约率在90%以上的要求。(2)炼焦煤定价机制:长期协议价格
 
  市场机制导致焦煤价格暴涨暴跌。2017年之前,炼焦煤的收购定价一直是市场机制,根据供需和市场变化进行调整,调整周期为任意时间、半个月、每月等。这种定价机制比较贴近市场和供求的实际情况,但容易受到供求矛盾的影响,波动较大,造成价格的大幅上涨和下跌。
 
  长期合同在稳定价格方面发挥着重要作用。基于上述情况,国家相关部委倡导在2016年底实施炼焦煤长期合同,并实施更长时期的长期协议价格,以缓解供需矛盾,稳定炼焦煤市场。山西焦煤股份有限公司最开始与国内6家大型钢厂实施2017年长协合同,然后作为机制推广到其他大型矿业集团。通过多年来煤焦与钢铁企业的积极合作,该模式不仅促进了煤炭企业安全稳定生产和经营效益的稳步增长,而且解决了钢铁企业所需燃料的稳定供应问题。目前国内各大焦煤开采集团80%以上的货源都与下游公司签订了长期合作合同,合同规定了年供应量,实行季度定价。
 
  6.市场化机制不断完善
 
  《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》修订的契机是在市场运作中与一些标准规范越来越不一致。2020年修订版主要从五个方面进行:巩固供方结构改革成果,完善煤炭市场体系体系建设,协调煤炭产、供、储、销体系建设,强化规划和标准在行业治理中的作用,加强煤炭综合利用和生态保护。其中,在煤炭市场体系方面,强调煤炭价格由市场决定,同时也强调煤炭产销体系的建设、检查和调控。
 
  我国煤炭定价机制逐步向国内外大宗商品市场化定价机制靠拢,从单轨制走向双轨制,再到长期协和指数并行模式,市场化定价机制逐步深化。目前,中国在鼓励签订中长期合同的基础上,推进煤炭行业市场化建设,有利于长期完善和实施煤炭价格机制,减少价格垄断和价格联盟现象,促进行业供求关系和经营环境的改善,促进行业健康发展。

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